小餐饮由于规模小、加工条件简陋等原因，存在着较高的食品安全风险；但小餐饮遍布城乡，且能方便群众生活，将其全部关停取缔很不现实，所以小餐饮一直是食品安全监管的难点。如何规范遍布大街小巷、与群众生活紧密相关的小餐饮，不断巩固完善食品安全防线？泰州市食品药品监管部门立足实践，多角度进行积极探索，总结归纳成功经验，全力保障群众"舌尖上的安全"。
2011年，江苏省泰州市就开始探索如何有效监管小餐饮。探索的动因有两个：一方面，小餐饮整治是文明城市创建的重要内容，其持证率是一个重要考核指标；另一方面，原国家食品药品监管局于2010年下发了《关于开展小餐饮食品安全整规试点工作的通知》，泰州市是江苏省三个试点城市之一。
率先在全省推行小餐饮备案监管
有关部门充分认识到，对于小餐饮只是用"堵"的方式防控风险不利于市场稳定和经济发展，需要有管用的创新措施，在食品安全、文明城市创建、社会稳定之间建立平衡点。2011年，泰州市在主城区先行试点小餐饮备案制，此举立竿见影，受到社会普遍欢迎。然而，由于试点是首创之举，面临最大的困境便是作为上位法的《食品安全法》（2009年版）在小餐饮监管方面缺乏明确的规范。为此，地方政府通过规范性文件的方式，出台了《泰州市食品摊贩餐饮服务备案管理暂行办法》（以下简称《办法》），确立了小餐饮的备案监管包括两个类型：一是餐饮小摊贩，即现做现卖小吃；二是有固定场所的小餐饮。当时确立的标准是经营面积60平方米以下的，或就餐座位30座位以下的快餐店、小吃店、小餐馆、小食堂、饮品店、农家乐等餐饮服务场所。为落实上述《办法》，泰州市食品药品监管部门按照整顿规范一批、整改提高一批、淘汰取缔一批的工作思路，出台了相应的实施意见，制定了小餐饮备案的标准、要求和流程，以便全市各地贯彻实施。《办法》规定，所有符合条件的餐饮小摊贩和小餐饮业主必须到当地镇、街办理备案。经营时，应在经营场所醒目位置悬挂备案证明，做到"挂证经营"。当时该《办法》的出台在全省范围内尚属首例，在全国为数不多，这是泰州市被列为全国小餐饮整规试点地区后的一项创新举措。
就备案管理制度的实施而言，首要工作是摸清底数，建立档案。全市达不到《餐饮服务许可审查规范》现场核查要求的小餐饮4600家左右，占餐饮单位总数的28%。在此基础上，综合考虑一些客观条件和限制因素来设定具有可操作性的备案标准，通过《办法》予以明确。换而言之，对于那些达不到领证条件的小餐饮，在确保食品安全的前提下，设置合理的标准可以确保其经营的规范性，而问题主要集中在健康体检、食品安全管理制度、消毒柜、产权证等方面。值得一提的是，当时小餐饮的备案也涉及产权证的要求，随着"放管服"改革推进，现已取消这一备案的前置要求。此外，备案工作也需要宣传助力，充分发挥主观能动性，进而提高小餐饮业主落实备案要求的积极性。
小餐饮备案监管的成效和问题应对
小餐饮备案管理使从业者的自律意识普遍提升，食品安全保障水平全面提高，有效缓解了食品安全风险；同时，解决了一部分人的就业，方便了社会群众的就餐需要，可谓一举多得。备案后，食药监部门通过加强事中事后监管，加大对违法行为的查处力度，特别是对"两超一非"违法行为的持续打击，有力规范了小餐饮的经营行为，泰州市这方面的稽查执法成果也得到了上一级部门和社会的肯定。
推行小餐饮备案管理，泰州市算是在全国率先"吃螃蟹"的。几年来，小餐饮备案管理已在全国很多地方推广，虽然形式多样，但无论是备案制、登记制，还是报告制、承诺制等，都是把以前无人管理或难以管理的小餐饮纳入食品安全监管的范围，防范食品安全风险。截至2018年9月，全国已有26个省份完成食品"三小"立法，其中完成小餐饮立法的有18个。泰州市所在的江苏省，目前已开展《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》的修订调研工作，拟增加小餐饮监督管理相关内容，有望2019年颁布实施。
在备案管理制度推进实施中，仍有少数小餐饮的经营者合规意识淡薄，持观望或无所谓的态度，备案积极性不高，监管部门反复宣传和沟通但收效甚微。一部分小餐饮获得备案后，认识上有偏差，以为进入保险箱，养成惰性，升级改造动力不足，不利于餐饮业整体高质量发展。对此，"堵"和加大抽查力度是应对这类小餐饮的监管方式。就监管部门而言，小餐饮备案后，对加强事中事后的动态监管提出了更高的要求，这也导致基层有限的监管资源与体量庞大的小餐饮形成新的矛盾。对此，探索新的模式，提高监管的效率和监管人员的专业性显得尤为重要。
小餐饮备案监管亟须从制度上完善
小餐饮是食品安全监管绕不开的课题，而制度的完善是开展小餐饮监管的前提和依据。总结泰州市多年来的备案实践，结合当下食品安全监管的最严要求，可考虑从以下三方面着手完善。
一是备案门槛的问题，即如何设定备案所要求的标准。如果备案的标准过高，会影响小餐饮申请备案的积极性，进而在不领证或者直接获取《食品经营许可证》的选择下架空备案制度。相反，过低的备案标准则会在无形当中增加食品安全风险，进而导致不利的社会影响。
二是监管的问题。小餐饮的备案仅是临时性的监管措施，不同于许可监管。实践中，官方实施的事中事后检查往往过多地聚焦于大、中型餐饮，而对小餐饮的检查次数则比较少，甚至无暇巡查。但当加大对小餐饮的产品抽检力度时，也会发现一些违法行为，如滥用食品添加剂甚至非法添加等。因此，小餐饮的事中事后监管依旧不容忽视。
三是相关法律的修订问题。《食品安全法》（2015年版）要求建立科学、严格的监督管理制度，就小食品监管而言，《食品安全法》（2015年版）提及食品生产加工小作坊和食品摊贩，并没有将小餐饮明确。而就行政处罚而言，同样是违反法律规定的行为，为什么可以降低对小餐饮的处罚，而获得许可证的企业却可能遭受非常重的处罚？例如，就索证索票的行为而言，江苏省针对"三小"的条例规定了五百元至五千元的处罚幅度，但是《食品安全法》是五千元至五万元的处罚幅度。对此，要保障食品安全执法的科学性，有必要探索这两者之间的衔接问题，尤其是处罚的梯度性。而这是相关法律法规在修订时应当加以回应的问题。（作者单位：中国人民大学食品安全治理协同创新中心 江苏省泰州市食品药品监管局）
