案件分析

    D某向A区食品药品监管局投诉举报，称某超市涉嫌存在未建立产品进货台账、未索要法定条件检验机构出具的检验报告等违法行为，请求A区食药监局予以查处并赔偿投诉人损失、支付十倍赔偿金并书面回复处理结果。A区食药监局在法定期限内向D某送达了《举报办理告知书》。D某不服该告知书，认为A区食药监局涉嫌行政不作为，遂向B市食品药品监管局申请行政复议。B市食药监局作出了驳回行政复议申请的复议决定，D某不服，诉至法院，请求法院依法撤销A区食药监局的被诉告知书以及B市食药监局的复议决定。

    一审法院认为，D某认为A区食药监局应当对其提出的要求“被投诉人赔偿损失并支付十倍赔偿金”的投诉请求进行调解的主张并无法律依据，其请求撤销被诉告知书及被诉复议决定的主张缺乏事实及法律依据，不予支持，判决驳回D某的诉讼请求。D某不服一审判决，以一审法院适用法律错误，认定事实不清等理由提起上诉，请求撤销一审判决，并依法改判支持其一审诉讼请求。二审法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。

    D某不服二审判决，向省高级人民法院申请再审。省高级人民法院认为，D某主张的向A区食药监局提出的要求依法处理其主张的“某超市赔偿其损失并支付十倍赔偿金”的投诉请求，实质上是要求行政机关对民事争议作出处理，在没有法律特别授权或规定的情况下，行政机关并无作出上述处理的职权和义务，D某在民事争议中的合法权益理应通过法定途径寻求救济。A区食药监局作出本案被诉告知书，并无不当之处。作出的被诉复议决定，程序亦符合法律规定。故原审法院判决驳回D某的诉讼请求正确。决定不对该案提起再审。

    无法定调解职能和义务

    法律优先，职权法定，是依法行政的基本原则。依法行政的主旨在于将行政主体的行政行为控制在法律允许的范围内。因此，行政机关是否具有某项职权或法定义务，在于法律法规是否有明确的规定和授权。当事人是否可以提起“不作为之诉”，也基于行政机关对当事人申请履职的事项是否具有管辖的法定职权或法定义务。

    《食品安全法》第一百四十八条有关损失赔偿和惩罚性赔偿的规定，是对基于民事侵权行为的民事纠纷的赔偿规定。上述案例中，D某要求食品药品监管部门依法处理其主张的“某超市赔偿其损失并支付十倍赔偿金”的投诉请求，实质上是要求行政机关对民事争议作出处理。针对民事纠纷的行政调解，必须有法律规范明确规定行政机关在行使职权时，与行政职权有关的民事纠纷，当事人申请或者同意行政机关调解的，行政机关应当进行调解。而从我国现行食品药品监管法律规范看，食品药品监管部门具有依法调查处理食品药品举报投诉的法定职责，但并无对食品药品消费争议进行调解的法定职能或义务。

    对《食品安全法》规定的损失赔偿和惩罚性赔偿，应当按照法定途径解决。如《消费者权益保护法》第三十九条规定：“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。”

    非正式行政调解的注意事项

    至于食品药品监管部门是否可以根据当事人的请求对《食品安全法》规定的损失赔偿和惩罚性赔偿进行调解，笔者认为是可以的。

    调解是我国法律传统中解决纠纷的一种重要方法，具有深刻的社会思想基础和文化根源。合法适当的行政调解对于化解行政争议以及相关的民事纠纷具有重要作用，有利于更好地实现行政管理目标和保护当事人的合法权益。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）也明确提出要建立行政调解工作体制，“健全社会矛盾纠纷调解机制，要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用”。

    在食品药品法律法规没有对食品药品监管部门的调解职能和义务作出明确规定的情况下，对损失赔偿、惩罚性赔偿等民事纠纷的行政调解应当注意以下几点：

    第一，这种调解是一种非正式的行政调解，调解的结果不具有强制性。当事人一方或者双方不履行调解达成的协议，仍然可以通过民事诉讼等其他途径解决纠纷。

    第二，这种调解或者不调解行为本身并不对双方当事人设定新的权利义务，也不损害当事人的合法权益，不具有可诉性。经调解双方所达成的赔偿协议属双方自愿达成，并非食品药品监管部门作出的具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。

    第三，当事人没有提出调解申请的，食品药品监管部门一般情况下不宜主动介入进行调解。依申请调解时，食品药品监管部门应当在当事人自愿的前提下保持中立，不得利用职权以压制性、强迫性的方法促使当事人达成调解协议。

    第四，调解不能替代对违法主体（生产者或经营者）生产经营不符合法定标准食品违法行为的行政法律责任追究。生产经营不符合法定标准食品的违法行为，不仅侵害特定消费者的合法权益，同时也侵害不特定对象即公众的食品安全权益，必须依法追究其行政法律责任，涉嫌犯罪的还应移送公安机关依法追究刑事责任。

    第五，从适用范围看，损失赔偿以消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害为前提；惩罚性赔偿仅限于消费“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品（食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外）”，消费者要求赔偿的情形。因此，并非所有食品药品消费争议举报投诉都可以要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。

    在实践中，食品药品监管部门在严格依法行政加强监管的同时，还应当按照“谁执法谁普法”责任制的要求，做好普法宣传工作。对《食品安全法》规定的赔偿条款，要认真向当事人释法明理，指导其正确使用。（张炜）