全国推开“证照分离”改革  持续优化营商环境

　　———市场监管总局登记注册局负责同志就《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》进行解读

　　2018年9月27日，国务院正式印发了《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号）（以下简称《通知》），决定自2018年11月10日起，在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项，分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式，实施“证照分离”改革。国家市场监管总局登记注册局负责同志就《通知》有关问题进行了解读。

　　一、《通知》出台的背景是什么？

　　开展“证照分离”改革，是落实党中央、国务院重大决策部署，释放企业创新创业活力，推进营商环境法治化、国际化、便利化的重要举措。习近平总书记高度重视营商环境建设，明确提出要营造稳定公平透明、可预期的营商环境。李克强总理强调要深化“证照分离”改革，破解“准入不准营”问题，并在今年全国“两会”上明确要求在全国推开“证照分离”改革。

　　早在2015年底，国务院批复同意在上海浦东新区率先116项涉企行政审批事项开展“证照分离”改革试点。2017年9月，国务院部署在更大范围推进“证照分离”改革试点。今年初，国务院批复同意上海市进一步在浦东新区对47项涉企行政审批事项进行改革试点。今年3月，市场监管总局组织召开了全国工商和市场监管部门“证照分离”改革重点地区经验交流会，组织上海、山东、山西、广东、福建等地对试点情况进行整体评估。各地改革试点运行平稳、效果良好。2015年“证照分离”改革在上海市浦东新区试点并在更大范围复制推广以来，有效降低了市场准入门槛和制度性交易成本，提升了政府行政服务效率，受到了企业和社会公众的广泛好评。上海浦东新区实施“证照分离”改革后的2016年和2017年，纳税主体分别增加了4.9万户和5.9万户，分别较2015年增长了9%和29%。2017年9月，国务院部署在更大范围试点推进“证照分离”改革后，办了证、缴了税的活跃企业持续增长，改革的辐射带动效应逐渐显现。至9月底，全国实有市场主体1.06亿户，前9个月新设市场主体1561.6万户，同比增长10.4%，日均新设市场主体5.72万户，日均新设企业1.84万户。商事制度改革以来，新创立的市场主体已经占总数的73%，新创立的企业已经占总数的72.2%。同时，评估结果也反映出一些问题，有些事项尚未试点成熟不宜全国推开、事中事后监管和信息归集共享有待进一步加强、“证照分离”与“多证合一”改革的关系有待进一步明确等。

　　按照党中央、国务院决策部署，紧紧围绕简政放权、放管结合、优化服务，在前期试点和评估工作基础上，市场监管总局会同中央编办、司法部等部门研究起草了在全国推开“证照分离”改革的政策文件。经国务院第24次常务会议审议通过， 2018年9月27日，国务院正式印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（以下简称《通知》）。通过改革，进一步厘清政府与市场关系，加强事中事后综合监管、公正监管，进一步营告稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境。

　　二、在全国推开“证照分离”改革是建立在上海等地前期改革试点的基础上的，各地试点的实际效果怎么样？改革带来了哪些实惠？

　　实践证明， “证照分离”改革是深化放管服改革，推进政府职能转变的重要抓手，在服务创新创业、转变政府职能、优化营商环境方面成效显著。

　　一是市场活力有效激发，企业满意度大幅提升。对于直接取消审批、审批改备案事项，企业不再办理许可证，实现持营业执照即可经营，可以减少企业往返各部门奔波之苦，为企业节省大量的时间和精力。因私出入境中介机构资格认定取消审批后，在浦东新区注册的机构由改革前的10家增加到目前的240多家；对于实行告知承诺的事项，只要当事人承诺能够符合审批条件即可获得许可，可以更加放心大胆地去准备经营所需事项，上海迪士尼乐园电影院就通过告知承诺顺利申领到设立外商投资电影院许可证。对于提高透明度和可预期性的事项，企业也能对照更加透明的条件和标准准确预估能否获得审批，避免无效的投入。第三方评估结果显示，企业对改革后办理许可证便利化的满意度达92%。

　　二是政府职能转变成效显著。“证照分离”改革是一场刀刃向内的政府改革，改革的结果是把降低门槛后的方便送给了企业，把事中事后监管的挑战留给了政府，这是政府管理理念上的重大改革。改革推进过程中，针对每一项改革事项，试点地区的相关行政审批部门都制定了监管实施方案，从以前的“以批代管”向“事中事后监管”转变。在这一过程中，带来的是政府部门审批模式的变革、审批流程的优化、监管手段的创新。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，上海浦东新区在改革实践中探索形成了以“双告知（告知申请人、告知审批部门）、双反馈（反馈接收情况、反馈办证情况）、双跟踪（跟踪经营行为，跟踪审批过程）的证照衔接机制，以及“双随机（随机检查对象，随机检查人员）、双评估（信用评估、风险评估）、双公示（公示行政许可信息、公示行政处罚信息）的监管协同机制，有力推动了登记注册、行业主管、行政审批、综合执法等部门间的信息共享、协同监管和联合奖惩，初步形成了覆盖企业全生命周期的政府监管闭环。实践证明，降低企业准入门槛，破解“准入不准营”难题的同时，注重加强事中事后监管，有效避免了出现重大监管风险。

　　三是企业营商环境得到优化。“证照分离”改革是构建国际化、法治化、便利化营商环境的重要抓手，推动了地方“最多跑一次”“就近服务”“网上服务”“一次办成”等公共服务创新，深度对接企业需求，提供零距离、心贴心的优质服务。根据第三方评估结果显示，“证照分离”改革以来，认为营商环境改善很大的企业达到88%。如，首次进出口非特殊用途化妆品审批改为备案后，企业从改革前跑北京审批改为网上进行申报，实际办理时间从改革前的3-6个月，减少到3-5个工作日。

　　三、《通知》在各地改革试点的基础上对“证照分离”改革进行了哪些优化完善 ？核心内容有哪些？

　　如果说，各地改革试点方案是基础版，全国推开“证照分离”的改革方案就是升级版。为更好的复制推广“证照分离”改革试点经验，尽快使改革惠及更多地区、更多企业，市场监管总局会同有关部门做了大量的调查研究，对上海等地的改革方式进行了优化完善，对改革事项进行了逐一评估，形成了国务院文件。《通知》明确，“证照分离”改革必须坚持的三个基本原则：一是要“突出照后减证，能减尽减、能合则合”；二是要“做到放管结合，放管并重，宽进严管”；三是“坚持依法改革，于法有据，稳妥推进”。 从具体内容上看，

　　一是在改革方式上，《通知》明确按照“直接取消审批，审批改为备案，实行告知承诺，优化准入服务”这四种方式在全国推开“证照分离”改革，以“优化准入服务”覆盖了上海等地试点的“提高透明度和可预期性”和“强化准入监管”这两种改革方式，以突出对“准入”环节的优化审批服务，进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本，营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境。需要特别说明的是，对于“小餐饮、小食杂、食品小作坊的经营许可”，《通知》没有限定改革方式，而是要地方结合实际，从尽量方便群众、有利于群众就业的角度出发，坚持保障安全、卫生的原则，自主决定改革方式。

　　二是在改革事项上，第一批全国推开改革的106项涉企行政审批事项是在上海等地已经开展试点的163项中选取的。根据《通知》，纳入第一批“证照分离”改革范围的涉企行政审批事项中，取消审批的有因私出入境中介机构资格认定等2项，市场主体办理营业执照后即可开展相关经营活动；改为备案的有首次进口非特殊用途化妆品行政许可1项，市场主体报送备案材料后即可开展相关经营活动；实行告知承诺的有电影放映单位设立审批等19项，有关部门对申请人承诺符合审批条件并提交有关材料的，当场办理审批；优化准入服务的有外商投资旅行社业务经营许可等80余项，针对市场主体关心的突出问题，精简审批材料，提高登记审批效率。

　　三是在改革范围上，要实现涉企行政审批事项的全覆盖。《通知》明确，要建立长效机制，同步探索推进中央事权与地方事权的涉企行政审批事项改革，做到成熟一批复制推广一批，逐步推动减少涉企行政审批事项，按照“证照分离”改革模式，对所有涉及市场准入的行政审批事项进行分类管理，实现全覆盖，为企业进入市场提供便利。下一步，在第一批全国推开“证照分离”改革事项的基础上，要进一步摸清涉及市场准入的行政许可事项底数，率先在自贸试验区推动形成全覆盖、全流程的许可事项清单。

　　四、《通知》明确提出了哪些重要措施，确保不出现监管风险？

　　“做到放管结合，放管并重，宽进严管”，是全国推开“证照分离”改革必须遵循的基本原则之一。根据《通知》精神，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。始终把放管结合置于突出位置，做好审批和监管的有效衔接，监管环节后移，从静态监管向动态监管转变，推动综合监管、公正监管，提高监管效能。

　　一是要加强事中事后监管。《通知》重点重申了“四个谁”的监管原则，明确要求行业主管部门切实强化事中事后监管，加强公正监管，避免出现监管真空；同时，构建全国统一的“双随机”抽查工作机制和制度规范，全面推进“双随机、一公开”监管，健全跨区域、跨层级、跨部门协同监管机制，探索建立监管履职标准。建立“黑名单”制度，对探索包容审慎监管以及建立多元共治格局等方面提出了具体工作要求。

　　二是要突出信息归集共享。信息归集共享是实现证照分离、协同监管的基础支持手段。《通知》明确要求各地区、各部门进一步完善全国和省级信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统，在更大范围、更深层次实现部门间市场主体基础信息、相关信用信息、违法违规信息的归集共享、业务协同。同时，要求加快完善政府部门涉企信息资源归集目录，健全市场监管部门与行政审批、行业主管部门之间对于备案事项目录和后置审批事项目录的动态维护机制。有关事项信息要通过“信用中国”网站和国家企业信用信息公示系统记于相关市场主体名下，并对外公示。

　　三是要落实好保障措施。《通知》要求，省、自治区、直辖市人民政府要统筹推进改革，层层压实责任，确保积极稳妥推进改革。各地区、各部门要针对第一批106项具体改革事项，细化改革举措和事中事后监管措施，逐一制定出台直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务的具体管理措施，并于2018年11月10日前，将上述管理措施送市场监管总局备案，同时向社会公开。

　　五、如何准确理解和把握 “证照分离”改革与“多证合一”改革的关系？

　　“证照分离”改革是“先照后证”改革的深化和完善，对涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外的事项，将许可类的“证”分别采用适当管理方式分离出来，突出照后减证，能减尽减、能合则合，尽可能减少审批发证，有效区分“照”“证”功能，着力破解“准入不准营”难题。

　　“多证合一”改革以减少涉企登记、备案等非行政许可类事项为主要方式，以信息共享为主要手段，着力解决“信息多跑路，群众少跑腿”的问题，努力实现“最多跑一次”“一次就办成”。

　　“证照分离”改革，“分”的是行政审批事项，突出法律性质“分”，办理环节“分”，管理方式“分”，通过分类管理，最大限度破解“办照容易办证难”和“准入不准营”问题。“多证合一”改革，“合”的是非行政审批事项，突出证照载体“合”，办理环节“合”，企业信息“合”，通过逐步取消事项，减少企业办事制度性成本。

　　下一步，我们将统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。在推动“证照分离”改革对涉企行政审批事项全覆盖的同时，对于改革后属于信息采集、记载公示、管理备查的事项，原则上要通过“多证合一”改革及时整合到营业执照上，实现市场主体“一照一码走天下”。