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“千日红案”惹深思:证据的证明力和法律适用分析

作者:邹晓熔2018-10-31来源:中国健康传媒集团-中国医药报
千日红是不是药品,是定性该案是否为食品中添加药品的决定因素。

  【案情简介】


  2015年6月,北京市A区食品药品监管局(以下简称A区局)根据举报,对北京B贸易有限公司(以下简称B公司)于2014年经营添加千日红的茶礼盒进行了调查;最终认定其经营的食品中添加了药品,违反了《食品安全法》第三十八条的规定,依据《食品安全法》第一百二十三条第一款第(六)项的规定,在2017年6月给予B公司吊销《食品流通许可证》的行政处罚。B公司不服处罚决定,提起行政诉讼,经北京市A区人民法院一审,撤销了A区局的行政处罚决定。A区局不服一审判决提起上诉,经北京市第二中级人民法院二审,维持一审判决。


  【争议焦点】


  该案一审判决撤销二审维持原判的理由有三,也是原被告双方争议的焦点:一是千日红到底是不是药品,二是当事人是否存在拒绝、逃避监督检查的情形,三是适用法律是否准确。


  千日红是不是药品


  千日红是不是药品,是定性该案是否为食品中添加药品的决定因素。


  一个物品是否属于药品,既要看是否符合《药品管理法》规定的药品的定义,也要看有没有药品的法定身份。目前我国药品标准分为国家标准和地方标准,国家标准包括《中国药典》和部颁标准,地方标准由省级药品监管部门制定颁布,包括中药饮片炮制规范和医疗机构制剂等。地方标准有明显的地域特征,只在所制定的行政区域或指定的医疗机构有效,且各地之间差异较大。


  具体到千日红,现行的2015年版《中国药典》未收录,部颁药品标准也未收录,也就是说在国家标准中千日红不属于药品。上海、浙江、安徽、福建、江苏等地的《中药饮片炮制规范》收录有千日红,在这些地方千日红应当属于药品,但北京并无相关标准收录千日红。


  情节是否严重到足以吊证


  A区局认定B公司存在拒绝、逃避监督检查的情形,并以此认为属于情节严重,给予吊销许可证的行政处罚。认定上述情形存在的主要证据为,调查期间B公司变更地址,且该公司员工王某表示不配合调查。


  究竟拒绝、逃避监督检查的情形是否存在,法院认为在没有关于王某为B公司委托代理人的相关证件相佐证的情况下,不足以证明B公司不配合调查。


  判断是否拒绝、逃避监督检查,不但要观其言,更要看其行。即便本案王某有公司委托代理人的相关证件,从A区局对整个案件的调查过程看,法院也未必认可拒绝、逃避监督检查的情形存在,从而支持吊销许可证的处罚。


  先讨论A区局的证据是否能证明拒绝、逃避监督检查情形的存在。证据之一:变更地址。虽然B公司将住所变更,看似有逃避之嫌,但证明这种变更是为了拒绝、逃避监督检查还需要其他证据佐证。证据之二:不配合调查。虽然“代理人”口头表示不配合调查,但是《现场检查笔录》表明,实际未见隐瞒事实、隐匿证据、拒绝签字等不予配合的证据材料形成。


  再讨论即便拒绝、逃避监督检查的情形存在,是不是严重到足以吊销许可证的程度。通常情况下,当事人不履行法定配合调查的义务,具有刻意隐瞒事实真相、隐匿伪造证据、阻挠执法检查、转移查封扣押物品、破坏现场、拒绝签字等使得调查无法正常有效进行,且贯穿调查全过程、有组织有授意的非个人行为,才够得上情节严重的认定范围,才有可能适用从重处罚的规定,依法作出吊销许可证的裁量。


  法律适用是不是正确


  A区局认为给予对B公司吊销许可证的行政处罚适用法律正确,B公司在向A区人民法院提起行政诉讼时,未就法律适用问题提出异议。


  一、二审法院均认定A区局对B公司作出的行政处罚,违背了法律适用原则,属于适用法律错误。


  B公司经营添加千日红的茶礼盒行为发生在新修订《食品安全法》(2015年修订)施行以前,A区局作出的行政处罚决定发生在新修订《食品安全法》施行以后,应按照一般情形下法不溯及既往和从旧兼从轻原则适用法律。


  《食品安全法》修订前后,有关食品中添加药品行为的法律责任有了较大的调整,修订前的《食品安全法》第八十六条中规定,“食品生产经营者在食品中添加药品”的,“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处二千元以上五万元以下罚款”;“情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证”。修订后的《食品安全法》第一百二十三条中规定,对“生产经营添加药品的食品”的行为,“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处十万元以上十五万元以下罚款”;“情节严重的,吊销许可证”。


  因此,A区局如果依据修订前的《食品安全法》对B公司实施行政处罚,没有对应条款;依据修订后的《食品安全法》实施处罚,就是在用新法溯及既往,违背了法律适用原则,当属法律适用错误。


  综上,无论是案件的定性、从重处罚情节的认定,还是法律适用,任何一项都足以构成案件败诉,更何况三项同时并存,法院作出撤销的判决于法、于情、于理都是无可非议的。


  【启示】


  证据的证明力应当足以定性案件


  本案缺少认定千日红属于药品法定身份的直接证据,使得整组证据缺少足以定性案件的证明力。定性案件是办理案件的开端,很大程度上决定了案件的调查思路和走向,尽管根据调查获取的证据有可能改变已经确认的案件定性,但新的定性仍然决定了进一步调查的思路和走向。案件一旦证据不足造成错误定性,后面的努力再怎么辛苦都是徒劳的。因此定性案件的证据一定要充分有力,要有直接证据足以证明。


  应用最充分有力的证据定性案件


  重新梳理案件调查过程获取的所有证据,可以发现,将案件定性为销售不符合法定要求的产品,可能要比定性为经营添加药品的食品更为准确、有力。B公司经营添加千日红的茶礼盒的行为发生在《食品安全法》修订前,此时的《食品安全法》未就经营非食品原料生产的食品作出规定,但国务院《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款规定,“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责,不得生产、销售不符合法定要求的产品”,第三条第二款中规定,“生产、销售不符合法定要求产品的,……货值金额不足5000元的,并处5万元罚款”。A区局获取的证据中,足以证明千日红属于非食品原料,修订前的《食品安全法》第二十八条明确规定禁止生产经营用非食品原料生产的食品。据此,用非食品原料千日红生产的茶当然属于不符合法定要求的产品,依据《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条对B公司销售添加千日红的茶礼盒的行为进行定性处罚,应该更准确一点。因此,当有多个证据可以证明一个行为违反多个法律规定时,应选择证明力最强、最具说服力的证据依法对其定性。


  新旧法衔接应切记法不溯及既往


  由于A区局查处过程中适用新修订《食品安全法》的相关规定定性、处罚,被法院判决为适用法律错误,判决的理由就是违背了法不溯及既往的法律适用原则。对于执法人员来说,违法行为发生在法律法规规章修订施行前、发现在修订施行后,或发现在修订施行前、作出处罚决定在修订施行后,是稽查办案中经常遇到的问题。本案再次提醒遇到此类问题要注意新旧法律规定的比较,哪个对相对人更为有利,切记法不溯及既往的法律适用原则。只有在新法的处罚轻于旧法或不再设定处罚,更有利于维护相对人权益时,才可以适用新法。


  应保持与法院经常性的联系沟通


  从整个案件过程,足见行政执法机关保持与法院经常性联系和沟通的重要。保持联系和沟通,不是企望法院在审理行政案件时无原则支持行政执法机关,而是通过信息互通,增加法院对食品药品行政处罚案件的了解,在不违背审判原则和相关规定的情况下,更多地理解和支持行政执法机关,加强对行政执法办案的指导。具体到本案,如平时能保持经常性联系,诉讼时又能进行有效的沟通,在一审法院判决前,A区局就可能认识到所作处罚决定的不足和缺陷,存在被法院判决撤销的可能,从而主动撤销案件,并根据已有的证据重新立案调查。(江苏省淮安市食品药品监管局 邹晓熔)


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