《行政处罚法》（2017年修正）第三条规定,“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”在行政处罚实践中，有一定数量的案件办案过程可能这里或那里不符合法定程序的规定，既有客观原因也有主观原因。按《行政处罚法》（2017年修正）规定，不遵守法定程序，行政处罚无效。那么在实践中产生的这些不完全符合程序规定的案件应当无效。但这部分案件里有不少只是程序瑕疵，如果全部无效，则会造成行政资源的巨大浪费，同时影响政府的公信力，也不符合行政处罚程序法的立法本意。这些没有完全遵循法定程序的案件是否都无效？笔者认为，可以从法院对两起行政处罚案件的判决以及新修订《行政处罚法》（2021年修正）的条款中得出相应结论。

　　案例一 河北省承德法院：市场局查处卫生院之间以药换药，因程序违法被撤销处罚

　　河北省承德市承德县市场监督管理局于2019年6月14日接到中共承德县纪律检查委员会移送案件（问题线索）通知书，涉及承德县下板城镇卫生院与承德县大营子乡卫生院互换药品案件线索，该县市场监管局于2019年6月24日立案，于2019年6月21日决定扣押接骨七厘片35盒，小儿速热清口服液25盒，扣押期限为30日，未向行政相对人出具相应文书。承德县市场监管局于2019年7月19日决定将扣押期限延长至2019年8月19日，亦未给行政相对人相应文书。该县市场监管局工作人员通过对相关人员进行调查、询问，制作询问笔录，调取承德县下板城镇卫生院接收大营子卫生院药品清单、下板城镇卫生院药库采购入库验收单、下板城镇卫生院返还大营子卫生院药品清单复印件等证据，于2019年9月2日作出行政处罚决定书。法院认为，行政机关作出行政行为，不仅要实体合法，还要程序合法，作出行政行为不应违反法定程序。本案被告承德县市场监督管理局在立案和采取强制措施时未告知原告相关的权利义务，亦未发出书面通知书，且扣押超期，对当事人的权利产生了实际影响，属于程序违法，应予撤销。根据《行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，撤销被告承德县市场监督管理局作出的行政处罚决定。

　　案例二 浙江省高级人民法院：程序问题未对当事人权利义务造成实际影响，认定为程序瑕疵并予指正

　　浙江省瑞安市市场监督管理局对瑞安市吉宝堂保健食品店未办理《药品经营许可证》销售东阿阿胶（国药准字Z37021368）案予以行政处罚。瑞安市市场监督管理局在本案行政处罚程序及相关行政强制环节，存在延长办案期限未告知申请人，以及未按期限解除行政强制措施等不当现象。瑞安市吉宝堂保健食品店提起了诉讼，一审、二审法院均认为本案行政处罚认定的事实依据充分，法律适用正确，处罚幅度适当，一审法院判决驳回原审原告的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，认为均符合法律规定。但瑞安市市场监督管理局在本案执法过程中存在未及时在规定时间内解除行政强制措施及延长办案期限未告知再审申请人等程序问题，属于程序瑕疵，应当予以改正。瑞安市吉宝堂保健食品店不服，向浙江省高级人民法院提出再审申请。浙江高院经审查认为，《药品管理法》（2015年修正）第十四条第一款规定：“……开办药品零售企业，须经企业所在地县级以上地方药品监督管理部门批准并发给《药品经营许可证》。无《药品经营许可证》的，不得经营药品”，第七十二条规定，“未取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》生产药品、经营药品的，依法予以取缔，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出的和未售出的药品，下同）货值金额二倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，再审申请人销售的“东阿阿胶”上标注了OTC（非处方药）字样，且包装上标注了“国药准字Z37021368”以及“请仔细阅读说明书并按说明书使用或在药师指导下购买和使用”等字样，再审申请人作为保健食品的经营者，对其所销售产品的性质负有比一般公众更高的注意义务，在其销售的产品上已标有前述内容的情况下，应当知道该产品属于药品的事实；其在未取得《药品经营许可证》的情况下销售药品的行为，明显违反上述法律规定。被申请人瑞安市市场监督管理局根据再审申请人的违法行为并综合考虑再审申请人危害后果轻微、案发后配合查处等情节，按照《药品管理法》（2015年修正）第七十二条规定的罚款幅度最低数额从轻处罚，量罚适当。被申请人瑞安市市场监督管理局在本案执法过程中存在未及时在规定时间内解除行政强制措施及延长办案期限未告知再审申请人等程序问题，但鉴于上述程序问题未对再审申请人的权利义务造成实际影响，复议机关及原一、二审法院认定为程序瑕疵，并予以指正，亦无不当。因此，再审申请人的再审理由和再审请求不能成立。

　　新修订行政处罚法对违反程序办案的规定

　　新修订《行政处罚法》与《行政处罚法》（2017年修正）相比，删除了2017年修正版的第三条第二款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，并且在第三十八条规定“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效”。从法的修订我们可以看出，2021年版删除了“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定，也就是说，行政处罚没有完全遵守法定程序，并不一定导致行政处罚无效。2021年修订版反映出只有当行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。程序违法时需要满足构成重大且明显违法的，这时行政处罚才无效。

　　从上述两个判例可以看出，在《行政处罚法》（2017年修正）有“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”规定的情况下，法院判定程序违法是否导致行政处罚无效，是以程序违法对行政处罚对象的权利义务是否造成实际影响为依据来判定的，只有当程序违法对处罚对象的权利义务造成实际影响的才判决行政处罚无效。从2021年7月15日新《行政处罚法》施行之后，程序违法只有达到违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚才无效。笔者认为，这个“违反法定程序构成重大且明显违法的”情形，判定标准之一应当包括是否对行政相对人的权利义务造成实际影响。（王张明 江西省景德镇市市场监督管理局）

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(责任编辑：李硕)