新修订《行政处罚法》于2021年7月15日起施行。此次修订，将无过错不处罚原则写入处罚法，结束了长期以来理论与实务界对行政处罚是否需要考虑行为人的主观过错问题的争论。但法条中也提出“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”，该项对法律、法规另有规定的保留，却易引起对法条适用新的争议。

以药品监管为例，无论是国家政策还是法律制订都体现了“最严格的监管”。而《药品管理法实施条例》第75条规定：“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得；但是，可以免除其他行政处罚。”这是否意味着药品监管中已有行政法规的规定，就不能适用无过错不处罚原则？相信很多基层药品执法人员都会有此困惑，笔者认为，之所以会产生法律适用的困惑，主要是对新法修订引入主观过错原则的认识不够，对行政处罚法的法律地位认识不充分所致。

行政处罚法的基本法地位

《行政处罚法》是规范行政处罚的基本法，我国目前没有单独的行政法典，但1996年《行政处罚法》的出台，开创了按照行政执法类别分别制定单行行政程序规范的先河，后续又出台了《行政许可法》《行政强制法》等法律。

《行政处罚法》的出台，有效规范了行政处罚的设定和实施，健全了具有中国特色的行政处罚理论体系，这部法律所确立的各项具体制度已经成为各方面开展行政处罚研究最重要的规范依据。1996年《行政处罚法》颁布施行后，要求“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订”，可见其行政处罚领域的基本法地位。《行政处罚法》是行政处罚领域的通用规范，其对行政处罚的实体和程序规则，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。

主观过错是多数行政处罚刑法和犯罪的构成要件

《行政处罚法》1996年颁布之时，并没有对行政处罚是否要考虑行为人的主观过错进行规定，因此理论界对主观过错是否是行政处罚的构成要件一直存在争论，而实务界从行政效率等角度出发，多以客观违法为核心要件，实施行政处罚不考虑相对人有无主观过错。

但是，旧版《行政处罚法》中没有明确规定主观过错问题，不等于行政处罚就完全不考虑相对人的主观因素。在旧法中规定了对“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚”“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚”，就是对主观要素的考虑。

在中国人大网的法律释义与问答板块，对旧法为何作出“不予处罚”规定的回答中，指出行政违法的构成必须具备四个要件，其中包括违法行为的主观方面，也就是违法行为主体对他所实施的违反行政管理秩序的行为及其后果的故意或者过失的心理状态。

该回答对行政处罚构成的解释与刑法的四要件理论如出一辙。随着刑法理论的发展，从四要件理论到三阶层理论，对违法构成要件的主观过错、可责罚性要求始终不变（个别不要求主观过错的除外），行政违法行为在构成要件上与刑事犯罪有相似之处，只是违法严重程度有所不同，行政处罚考虑行为人的主观过错，更有利于行政执法中涉刑案件的移送，对于没有主观过错的不予行政处罚，就不用考虑是否涉刑的问题。

考虑主观过错的重要意义

将行为人的主观过错写入《行政处罚法》，彰显了我国社会主义法治建设的巨大进步，对我国法治建设具有重要意义。

首先，将主观过错规定为受行政处罚行为的构成要件是行政法治的需要。任何公正合理的制裁都须以被制裁的行为具有可谴责性为基础。行政法治是国家治理现代化的体现，促进民主、保障人权、维护公平正义、体现规则理性，是国家治理现代化的应有之义。

其次，将主观过错规定为受行政处罚行为的构成要件，是贯彻处罚与教育相结合原则的需要。行政机关保障法律贯彻实施的手段之一就是对违法行为实施行政处罚，但必须明确，给予行政处罚，决不单纯是为了惩罚。法治之所以被视为可实现的最优治理范式，就是在于通过对行为人的主观状态施以某种确定性的评价，可以产生抑制过错、倡导合规的社会效果，引导社会成员树立和强化守法意识。不以过错作为应受行政处罚行为的构成要件，势必导致结果责任，而结果责任不能实现行政处罚教育和预防违法行为发生的目的。

第三，将主观过错规定为受行政处罚行为的构成要件，是世界范围内行政立法普遍采用的先进经验。目前世界上出台专门行政处罚立法的国家(地区)不多，主要是奥地利、德国、中国和中国台湾地区。除中国外，其他三部行政处罚专门立法都正面确认了构成应受行政处罚行为的主观要件。

第四，将主观过错规定为受行政处罚行为的构成要件，是顺应社会发展的客观需要。随着社会的发展进步，公民的守法意识也在提高，行政效率与实质正义权衡，价值取向更注重实质正义。现有的行政程序的完备程度和执法人员的素质能力已经完全可以支撑对被处罚人主观过错的认定，《行政处罚法》的新规定无疑是与时俱进，与我国执法水平的不断提高是匹配的。

药品监管法律体系中的主观过错原则

在《行政处罚法》修订前，药品监管中其实也有考虑当事人主观过错的规定，如上述《药品管理法实施条例》第75条的规定，以及《药品管理法》第144条“明知是假药、劣药仍然销售、使用的”、《药品流通监督管理办法》第13条“知道或者应当知道他人从事无证生产、经营药品行为的，不得为其提供药品”；国家市场监管总局在《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中曾明确提出，当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的，可以依法从轻或者减轻行政处罚等。以上这些都是在《行政处罚法》没有修订前，在原行政处罚的法律体系框架下进行的有益尝试，但与新修订《行政处罚法》比较，还进行得不够彻底。行政执法活动受到来自各方面的监督，行政机关实施执法活动时需严格遵从法条文义来理解和执行法律规范。因此，在旧法没有明确主观过错时，能进行这些突破性尝试说明确有修法的必要性，各地方政府也在探索轻微违法免罚制度。

笔者认为，新法规定的无过错不处罚原则是一条普适原则，即使药品监管实施最严格监管、最严厉处罚，也要遵循该原则。无论是药品生产企业、经营企业还是使用单位，只要有证据足以证明没有主观过错的，就应不予行政处罚。该条规定的法律保留应是明确提出不适用意见，如《药品管理法》或《药品管理法实施条例》明确规定“药品生产企业违法，没有主观过错的也要处罚”，才可以不适用该原则。

小结

“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”《行政处罚法》中明确了无过错不处罚原则，体现了维护行政相对人合法权益和公正公平、过罚相当、合理合法的行政处罚原则，彰显以人民为中心、尊重和保障人权的执政理念。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，如何贯彻执行好无过错不处罚这一法律原则，还有待权威部门给出解答，需要执法人员认真学习领会，使行政相对人真正感受到公平正义。（哈尔滨市香坊区市场监管综合行政执法大队 于志深）

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(责任编辑：陆悦)