《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》）第十六条第一款规定，用于染发、烫发、祛斑美白、防晒、防脱发的化妆品以及宣称新功效的化妆品为特殊化妆品。特殊化妆品以外的化妆品为普通化妆品。第七十八条规定，对《条例》施行前已经注册的用于育发、脱毛、美乳、健美、除臭的化妆品（以下统称五类产品）自《条例》施行之日起设置5年的过渡期，过渡期内可以继续生产、进口、销售，过渡期满后不得生产、进口、销售该化妆品。《条例》于2021年1月1日起正式施行，设置的5年过渡期至2025年12月31日届满，即自2026年1月1日起，全面禁止上述五类产品的生产、进口、销售。

然而，过渡期届满后，市场上仍存在大量尚在使用期限内的存量产品，生产经营者继续销售五类产品应当如何定性处罚，成为基层执法难点。实践中执法观点分歧较大，有观点认为相关行为属于标签不符合规定，有观点认为属于产品不符合技术规范，亦有观点认为属于标签功能虚假宣传，执法尺度不一、定性争议突出。

厘清过渡期规则属性与监管逻辑

相较于普通化妆品，特殊化妆品实行严格的行政许可管理制度，未经行政审批不得生产、进口、销售。该监管模式与药品、医疗器械风险管理、全生命周期监管的核心理念高度一致，仅在细分监管规则、许可流程等细节上存在差异，是药械化统一安全监管框架的具体体现。在行政许可监管体系中，行政许可效力并非永久有效，可依据法规调整、风险变化发生变更、废止或撤销，五类产品的监管调整正是法定许可效力变更的典型情形。

从《化妆品卫生监督条例》到《条例》的迭代过程中，法定特殊化妆品功效范围完成精简调整，由原九类特殊用途化妆品缩减为五类，删除了育发、脱毛、美乳、健美、除臭五类产品的特殊化妆品资质。为平稳衔接新旧法规，《条例》第七十八条专门设置过渡期规则，该规则具备三重核心法律效用。一是除斥效力，《条例》施行后仅允许过渡期内生产、进口、销售五类产品，过渡期届满后相关经营行为依法全面禁止；二是许可宽展效力，依据《国家药监局关于进一步明确原特殊用途化妆品过渡期管理等有关事宜的公告》，过渡期内五类产品原有行政许可批件到期的，仍可正常生产、进口、销售，过渡期届满后彻底失效，实质延长了旧许可的有效适用周期；三是业务冻结效力，过渡期内仅受理原许可批件注销申请，不受理变更、补发、延续等业务，锁定存量产品监管状态，实现平稳过渡。

从监管逻辑层面分析，《条例》第七十八条过渡期届满禁售规则，实质是国家基于产业规范、风险管控需要，为五类产品的原有特殊化妆品注册证划定了有效的生产、进口、销售期限——过渡期届满后，这些注册证不再具备继续生产经营的法律效力，属于法定期限届满后的效力终止，而非针对单一企业、单一产品的个案处罚。由此，五类产品的法定许可资格自2026年1月1日起整体归于失效，全市场统一禁产禁售，不存在个案豁免空间。

值得注意的是，与药品退市配套有较为完善的罚则体系不同，《条例》仅明确了过渡期届满后的禁止性规定，未同步列明对应违法处罚条款，这也是基层执法定性不明、适用依据不一的核心根源。因此，在具体执法实践中，监管人员需结合产品属性、风险等级分类适用法条，差异化界定法律责任。

探索分类处置路径与执法适用要点

实践中标签瑕疵、技术不合规、虚假宣传三类定性观点，均存在法理偏差。需要指出的是，涉案产品的标签、配方、宣传内容均为旧法规框架下合法合规的备案注册内容，依据“法不溯及既往”原则，不能以新法规要求苛责旧法规施行期间的合规生产销售行为。该类产品违法的核心本质，并非外观标签、技术指标或宣传内容瑕疵，而是原有行政许可资质过渡期届满后法定“归零”，产品丧失合法上市流通资质，需结合产品风险等级分类定性处置。需要说明的是，以下分类处置路径系笔者基于现行法律法规及监管逻辑的探讨，供基层执法研讨参考，并非监管部门官方定论。

第一类为低风险、技术成熟产品，主要包括防断发、物理脱毛、遮盖异味的除臭露等产品。该类产品功效温和、风险可控，完全契合普通化妆品监管范畴，过渡期届满后可通过普通化妆品备案实现合规上市。企业在完成普通化妆品备案、取得备案编号前，擅自生产、进口、销售该类产品的，应当依据《条例》第六十一条规定，按照上市销售、经营或者进口未备案的普通化妆品予以处罚。

第二类为高风险、功效超边界产品，主要包括刺激毛囊生长的育发产品、调节脂肪代谢的健美美乳产品、强效抑汗除臭产品等。该类产品可调节人体生理机能，功效强度、作用机理已超出普通化妆品监管边界，趋近药品管控范畴，无法通过化妆品备案或注册取得合法资质。但执法实践中不宜直接将该类产品认定为未经批准药品，需恪守法定案由监管原则，无药品法定认定文书、无药品检验结论，不得跨品类定性。从行政许可视角来看，该类产品已彻底丧失化妆品注册资质，且无法重新取得合规许可，本质属于未注册产品，过渡期届满后擅自生产经营、进口的，应当依据《条例》第五十九条规定，按照生产经营或进口未经注册的特殊化妆品予以处罚。

此外，执法实践中需坚守过罚相当、柔性执法原则。违法行为成立不必然一律处罚，需综合考量产品风险、经营情节、危害后果。对于情节轻微、没有造成危害后果，以及符合首违不罚、轻微免罚法定情形的，应当依法不予行政处罚，兼顾执法刚性与市场温度。

（作者单位：江苏省镇江市市场监管局）

本文仅代表作者观点，不代表本站立场。

(责任编辑：周雨同)