2011年是《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》施行的最后一年，也是“十一五”与“十二五”规划承接的关键之年。2011年11月29日，国务院深化医改领导小组第十次全体会议审议了《〈医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）〉实施中期评估报告》，充分肯定2009-2011年医改取得的成效，并提出巩固和发展改革的阶段性成果，创新体制机制，将医改推向深入。

　　稳步推进 基本医疗卫生制度框架建立

　　2012年初召开的全国卫生工作会议指出，经过几年努力，我国基本医疗卫生制度的框架初步建立，这一制度成为中国特色社会主义制度的重要组成部分，不仅将长久造福国民健康，也为医改这一世界性难题探索了中国式的解决办法。

　　中央财政投入逐年加大　“新医改”施行以来，中央不断加大对地方一般性转移支付的力度，2009年中央对地方一般性转移支付比2008年增长了29.4%，2010年比2009年增长了17%，2011年比2010年增长了18.5%。2009~2011年，中央财政共安排120亿元专项资金，对实施基本药物制度、推进综合改革进展快且效果好的地区予以奖补。全国财政医疗卫生新增投入12409亿元，比既定的8500亿元增加了3909亿元。

　　同时，3年间中央出台医改文件14个，主要部门出台重要配套文件50多个，加上地方出台的文件，较为完整的医改政策体系基本形成。

　　基本医疗保障制度覆盖面扩大 “新医改”实施三年来，筹资水平和保障水平不断提高。以“新农合”为例，各级财政对参合农民的补助水平从2003年的人均20元提高到2011年的人均200元。城镇居民医保、新农合政策范围内住院报销比例从2003年的20%提高到2011年的70%左右。

　　基本药物制度建设取得进展  启动于2009年8月的国家基本药物制度在我国基本建立，各地以此为突破口，统筹推进基层医疗卫生机构综合改革。截至2011年7月底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均实现了在所有政府办基层医疗卫生机构配备使用基本药物，并实行零差率销售。同时，基本药物省级集中采购全面推行。基层综合医改稳步推进，25个省份出台了基层综合改革或多渠道补偿实施办法。此外，群众就医负担明显减轻，24个省份调整了基层医疗卫生机构收费标准。基本药物被全部纳入医保报销目录，售价平均下降了25%。

　　基层医疗卫生服务体系逐步健全 为切实加强基层医疗卫生服务体系建设，2011年，国家支持300多所县级医院、1000余所中心卫生院和13000多个村卫生室的建设。2011年中央财政对地方的转移支付中，医药方面新增投资42.12亿元，覆盖1814所中医医院、58个地市级民族医院和88个西部地区地市级中医医院，基层医疗卫生服务机构和队伍结构明显优化。

　　基本公共卫生服务均等化推进 2011年，我国人均基本公共卫生服务经费提高到25元，国家基本公共卫生服务项目增至10类41项。中医体质辨识、0~6岁儿童中医健康指导、孕产妇中医健康指导、老年人中医健康指导、高血压患者中医健康干预、Ⅱ型糖尿病患者中医健康干预、中医健康教育等七个方面的中医药服务内容被纳入基本公共卫生服务试点范围。截至2011年底，全国电子健康档案建档率达到50%，高血压、糖尿病患者健康管理人数分别达到4500万人和1500万人。

　　全面探索公立医院改革试点 2010年2月，《关于公立医院改革试点的指导意见》发布，提出公立医院改革试点的1个目标、3个领域和9项任务。2011年2月，国务院办公厅印发《2011年公立医院改革试点工作安排》，明确要按照上下联动、内增活力、外加推力的原则，坚持点面结合、远近兼顾、突出重点、边试边推，采用“两条腿走路”的策略，推进公立医院改革。2011年4月，《三级综合医院评审标准（2011年版）》发布。全国16个公立医院改革国家联系试点城市、37个省级试点城市、745家公立医院开展了综合改革试点，在管理体制、补偿机制、支付制度、内部管理、改善服务、支援基层和鼓励社会办医方面展开全面探索。

　　探索 给出医改“中国答案”

　　2009~2011年的三年医改时间，为医改的进一步深化作了有益探索，也对这一世界性难题给出了“中国答案”。

　　群众得到更多实惠  人民群众“看病难”“看病贵”问题得到一定程度缓解。农村和偏远地区医疗服务设施落后、服务能力薄弱的状况改善，城市大医院“三长一短”（挂号时间长、候诊时间长、取药时间长、就诊时间短）问题逐步缓解。15分钟内可到达医疗机构的住户比例从2008年的80.3%提高到2011年的83.3%。个人卫生支出从2003年的55.8%下降到2011年的35.3%。“新农合”参合农民自付医药费用比例从2008年的73.4%下降到2011年的49.5%。

　　卫生事业发生结构性变化  一方面，卫生资源配置结构发生明显变化。重城市轻农村、重医疗轻预防、重高端轻基本、重西医轻中医的问题正在扭转。公共财政投入向基层、农村和公共卫生倾斜的导向作用不断增强。2009~2010年间，城市社区卫生服务机构净资产增幅达55%，县级医院增加39%，均高于城市医院。同时，基层卫生人才队伍的数量、学历、知识结构也出现向好趋势。2011年我国乡镇卫生院人员数达到120万人，比2005年增长18.7%，大专以上学历人员占比从23%提高到40%。

　　另一方面，人民群众卫生服务利用结构发生变化。群众更加认可和信任基层卫生服务，其服务利用出现增长趋势。城乡之间、地区之间差距逐步缩小。2003年，我国城乡居民享有医疗保障的比例分别为55%、21%，2011年该比例分别为89%、97%。这表明，医疗卫生城乡统筹发展步伐加快，长期存在的城乡二元结构和地区差异正发生深刻变化。

　　筹资结构趋于合理　2001年，我国卫生总费用中个人卫生支出占比为60%，政府预算卫生支出和社会卫生支出分别仅占16%和24%。2010年，个人卫生支出占比下降到35.5%，政府和社会卫生支出占比分别提高到28.6%和35.9%。这一结构性变化表明，我国卫生筹资结构趋向合理，居民负担相对减轻。

　　继承与深化 “五项工作”变“三项任务”

　　医改是一个宏大的系统工程，也是重大制度创新。根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》，全国上下深入贯彻医改决策部署，五项重点工作和相关领域改革取得阶段性成果。

　　2011年11月，国务院深化医改领导小组第十次全体会议审议了《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划（2012-2015）》等文件，提出要在“十二五”期间提高医疗卫生服务水平。随着医改的不断深入，体制性矛盾日渐暴露，改革难点集中显现，工作难度加大。统筹谋划好“十二五”医改规划，对巩固医改成果及确保2020年医改目标的实现至关重要。

　　2012年3月，国务院出台《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，标志着新医改完成了“转段”工作。该文件明确，“十二五”期间要以建设符合国情的基本医疗卫生制度为核心，在全民基本医保建设、基本药物制度巩固完善和公立医院改革三方面取得重点突破。这标志着2009~2011年的五项重点工作转变为“十二五”期间的“三项重点改革”任务，改革的难点、重点进一步聚焦。

　　三项重点任务既是对五项重点工作的继承和发展，也是根据新形势、新要求进行的拓展和深化，体现了“十二五”期间承前启后的阶段性特征，也体现了建新机制、持续深化医改的目标。（作者系中国医药教育协会医改专家 魏子柠）

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