事件概述

　　2018年底，一些低价药价格大幅上涨，甚至出现短缺现象。原料药价格上涨导致供货稳定性受影响的情况时有发生。其中葡萄糖酸钙注射液原料药价格出现大幅上涨的情况，让不少制药企业苦不堪言，引发高度关注。2020年以来，市场监管总局持续加强原料药领域反垄断监管，4月对三家葡萄糖酸钙原料药企业开出3亿巨额罚单，发布《关于原料药领域的反垄断指南（征求意见稿）》等。舆论纷纷对原料药领域“亮剑”表示支持和肯定。此后，多省药品招采部门督促葡萄糖酸钙注射液生产企业降价，终端产品价格受到业内关注。12月，被罚的两家葡萄糖酸钙原料药企业不服从重处罚的决定对市场监管总局提起行政诉讼，再次引发一定的舆论聚焦。

　　舆情走势及关键节点

　　以1月1日~12月24日为监测时间段，如图1所示，相关信息主要呈现“山峰式”发展。

图1 “原料药领域反垄断”事件舆情走势图

　　事件一：3家葡萄糖酸钙原料药企业被罚超3亿元，被罚企业提起行政诉讼

　　4月14日，市场监管总局公布一起重大典型的原料药领域滥用市场支配地位案件，对山东康惠医药有限公司（以下简称“康惠”）、潍坊普云惠医药有限公司（以下简称“普云惠”）和潍坊太阳神医药有限公司（以下简称“太阳神”）3家葡萄糖酸钙原料药经销企业实施垄断行为作出行政处罚，罚没款共计3.255亿元。这是《反垄断法》实施十多年来，原料药领域反垄断案件的最大一笔罚单，也是市场监管总局首次对于原料药经销企业的垄断行为作出处罚。该消息迅速引发高度关注，新华网、人民网等大量媒体转发报道，标题多突出“顶格处罚”“天价罚单”“巨额罚单”等内容。

　　媒体认为该案件将对原料药行业起到震慑作用，预示着对原料药中间商的监管趋严。此外，也有媒体关注案件中处罚到人的情况。案件公布后，除肯定监管部门的重罚做法之外，媒体纷纷发表评论文章，为根除垄断行为、规范市场秩序“出谋划策”。一是建议加大打击力度，明确执法标准，从严从快查处。二是呼吁推进实施原料药备案制度，优化原料药审批制度，增加原料药生产市场主体。三是呼吁重点监管“中间商”赚差价问题，完善投诉机制。此外，部分媒体还聚焦葡萄糖酸钙原料药生产企业情况、各地出台反垄断合规指引及开展的原料药专项整治行动等。（详见《舆情周刊》208期《3家原料药经销企业因垄断被罚超3亿元》）

　　因不服从重处罚的决定，作为被罚企业之一的普云惠将市场监管总局告上法院。12月15日，北京市第一中级人民法院公开审理此案。这是国家反垄断执法机构首次成为行政诉讼案的被告。南方都市报APP发布《重磅！一药企不服3亿罚单提诉，国家反垄断执法机构成被告》，对庭审控辩双方的法庭辩论进行了报道。争议焦点主要包括原告普云惠公司是否受康惠控制；原告是否具有市场支配地位，且存在滥用行为；违法行为已停止，年销售额9%的罚款是否过重。原告辩称，与康惠联系较多但不是一家公司，其他公司以何种价格销售无权干预，处罚明显过重。被告则出示调查的各类证据以及法律依据，对原告的辩护一一进行了反驳。市场监管总局相关负责人表示，市场监管总局根据举报查处违法行为，旨在维护市场公平竞争，保护消费者利益。这也是政府作为社会和老百姓“守夜人”的重要体现。为此，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。当天庭审持续了3个多小时，法院并未作出宣判。中国庭审公开网显示，该起案子共有近1.5万余次播放，关注度较高。另外，此次天价罚单另一被罚企业康惠诉市场监管总局案于12月21日开庭审理。

　　微信公众号“蒲公英”发表《原料药反垄断之路，越发艰难》称，庭审过程中企业也近乎“狡辩”。可以说普云惠参与垄断已经被掌握了实锤证据，真正出乎普云惠意料的是此次反垄断处罚会这么重，因此诉讼的目标已经是尽可能获取一个“罚酒三杯”式的处罚结果。原料药反垄断调查很难，更难的是现实情况比案例中更隐蔽、更复杂，而最难的地方就在于，垄断被查处的风险与垄断获益完全不成正比。近年来4+7及各省集采及国家集采陆续推进，在大幅度降低药价的同时，一个不可忽视的副作用是，原料药被垄断的风险变得越来越高。原料药反垄断并不是无法可解，中国是全球最大的原料药生产和出口国，原料药市场总值占到全球的总规模的一半左右，世界各大药企，有谁被中国原料药拿捏住了呢？有评论认为，药品垄断核心问题在药监和药审，造成畸形的供应问题，原本应该由市场解决的问题，因为行政造成竞争不充分，而因为监管低下造成规范企业不得不面临偷工减料企业的不公平竞争。应进口外企的原料药或准入境外原料药企业境内生产来增加竞争防止垄断。

　　此外，有舆论认为本次诉讼对规范反垄断执法有重要意义。如《南方都市报》刊发《挑战天价反垄断罚单，诉讼让执法规范经受法治考验》称，本案处罚数额的大小、尺度，都意味着国家反垄断执法态度的逐步明朗。通过诉讼的方式，将具体行政纠纷交付司法判断，让司法介入对执法行为的规范化和专业性进行权衡与评估，在司法审理中对相关执法细节进行复盘，有助于对具体执法予以规范化审视。此番“天价反垄断罚单”引发的诸项诉讼，无论最终的司法裁量结果如何，可能都绝不仅是“首次挑战总局天价罚单”和首次对罚款基数、比例提出商榷那么简单，其对于保障社会成员的司法救济权利、规范反垄断执法乃至夯实国家法治秩序更具有超出个案范畴的意义。

　　事件二：各地要求葡萄糖酸钙注射液生产企业降价，引发业内较多关注

　　继原料药垄断案3亿元罚单后，业内对下游葡萄糖酸钙制剂企业何时调整终端产品价格颇为关注。11月，国家医保局医药价格和招标采购指导中心下发《关于请对葡萄糖酸钙原料药垄断行为消除后相关制剂 企业招标挂网价格采取联动应对措施的通知》，要求切实将相关部门原料药反垄断执法成效传递到终端，相关企业应根据原料药降价情况，及时规范价格行为，合理定价。11月至12月，广西壮族自治区、陕西省、海南省、甘肃省、湖北省、宁夏回族自治区等地药品招采部门相继下发通知，督促在其平台挂网的葡萄糖酸钙注射液生产企业进行降价。

　　随后，有媒体起底部分葡萄糖酸钙注射液企业营销模式，并与处罚案例相类比。如中国经营网发表《葡萄糖酸钙制剂或被“包销” 国家医保局点名降价》称，河北天成药业、扬州中宝药业、华润双鹤利民药业、四川美大康华康药业等制剂企业相关工作人员及营销人员均表示，公司的葡萄糖酸钙注射液销售事宜由一个公司团队负责销售，通过“全国总代”韩姓人士可依客户所在地进一步联系“区域总代”。值得注意的是，该情形与今年市场监督管理总局发布的葡萄糖酸钙原料药垄断案类似。3家涉案的葡萄糖酸钙原料药经销企业强制要求制剂生产企业将葡萄糖酸钙注射液回购给当事人或者其指定的其他公司，由当事人负责销售，排除、限制了葡萄糖酸钙注射液市场的竞争。

　　此外，舆论认为监管部门联动配合将给原料药市场带来积极影响。《医药经济报》刊发《原料药3亿大罚单后续！17家葡萄糖酸钙注射液制剂企业被点名降价！》《原料药企收3亿罚单后，5家制剂企业开始降价！》称，此次医保部门发文要求制剂企业招标挂网价格采取联动的举动，可以看出在打击原料药垄断的同时，也在关注对下游制剂的延伸效应，后续相关产品的价格或大概率回落。专家指出，打击原料药垄断现象，不仅需要市场监管总局主导，同时也要和国家药监局等部门相互配合。随着监管部门之间联动配合趋紧，推出的一系列举措势必将让原料药市场得到强效净化。

　　事件三：原料药领域反垄断指南公开征求意见

　　9月23日，市场监管总局反垄断局召开原料药和药品规范经营座谈会。中国药品监督管理研究会和中国化学制药工业协会以及12家原料药和药品生产、经营企业介绍了行业发展情况及经营中存在的问题，特别是原料药领域控销、垄断涨价等影响正常生产经营等问题。

　　10月13日，市场监管总局就《关于原料药领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。《征求意见稿》对原料药领域的垄断违法行为进行了详细的界定与规定，旨在引导生产者和经营者守法合规经营。消息一经发布引发舆论关注。12月1日，市场监管总局发布《<关于原料药领域的反垄断指南（征求意见稿）>社会公众意见采纳情况的说明》称，征求意见期间共收到12位社会公众提出的25条反馈意见。意见主要集中在语言表述、定义解释、相关条款细化、与其他领域指南及法律规定的衔接等方面。我们对征集到的意见进行了认真梳理和研究论证，采纳了大部分合理建议。 下一步，市场监管总局将根据有关意见对《关于原料药领域的反垄断指南（征求意见稿）》进一步修订完善，并按程序发布实施。

　　除关注《征求意见稿》的发布和具体内容外，舆论认为《征求意见稿》将促进产业健康发展、转型升级，呼吁增加原料药批文，借鉴国外经验推行备案制，从根本上改变原料药的供应结构。（详见《舆情周刊》234期《原料药领域反垄断“利剑”将出》）

　　10月19日，国家医保局针对全国政协委员提出的“遏制急救药品价格上涨”“从源头解决原料药垄断”等提案回应称，目前已对数十家企业的药品价格问题开展调查，并对20多家企业进行了约谈告诫。相关信息受到中国经济网、新华网客户端、北京日报客户端等媒体较多关注。

　　事件四：原料药领域反垄断开出第二张罚单

　　11月17日，市场监管总局发布《万邦德制药集团浙江医药销售有限公司滥用市场支配地位案行政处罚决定书》显示，因构成滥用市场支配地位附加不合理交易条件的行为，万邦德制药集团浙江医药销售有限公司(下称“万邦德”)被罚247.4万元。这是市场监管总局今年发布的第二起原料药企业滥用市场支配地位被罚的案件。人民日报客户端等转载相关信息，标题多突出“滥用市场支配地位”“原料药垄断再迎重拳”。

　　除对处罚决定的转载外，舆论还关注以下两个方面。

　　一是认为原料药反垄断监管趋严。如中国经营网发表《万邦德子公司收大额罚单 原料药反垄断监管趋严》称，综合以往原料药领域的执法案例和相关指南及规定，反垄断执法机构针对原料药领域的垄断行为频频重拳出击，体现了其日益严厉的执法态度。

　　二是呼吁相关部门明确执法标准，创新监管方式。如《南方都市报》刊发《垄断上游原料药，限制下游厂商销售，浙江一药企被罚两百多万》称，专家建议反垄断机构加大执法力度，同时明确执法标准，让企业真正了解实施垄断行为的后果，以提高反垄断法的威慑力。《华夏时报》刊发《万邦德子公司垄断原料药被罚百万 行业格局不变导致屡罚不止？》称，高额罚款可以惩戒和威慑原料药生产经营中的垄断行为，但其背后高度集中的行业格局尚需寻找创新的发展方式和有效的监管。

　　舆情点评

　　2020年以来，市场监管总局在各领域反垄断执法方面动作频频，4月对原料药企业开出的顶格3亿巨额罚单，震动了整个原料药市场，舆情也在此时出现了最高峰，舆论普遍对这次执法表示支持和肯定。自2018年以来，多个原料药持续涨价，甚至涨至50多倍，不仅让制药企业面临供货不稳定、成本上升的压力，价格上涨传导到终端消费者，引发了不满情绪。罚单开出后，国家医保局，以及各地药品招采部门联动，要求制剂企业降价，消除垄断带来的不良影响。

　　在执法的同时，也有舆论呼吁明确执法的具体标准等问题，《征求意见稿》适时出台，给原料药领域反垄断执法提供了方向，也给企业画出了红线。目前，《征求意见稿》已经结束意见征集阶段，正在修订完善之中。其最终版的出台仍将吸引舆论的目光，将给原料药企业经营立好规矩、画好方圆。

　　值得注意的是，3家被罚企业中的两家因不服3亿罚单，先后向法院提起对市场监管总局的诉讼。反垄断执法“利剑”出鞘，也会受到法律的约束。反垄断是对业内巨头、寡头的制约，而这些企业往往是“家大业大”，其触角广泛，很可能牵一发而动全身，自然也会更加受到舆论的关注。因此，执法合理合法性也受到更多的审视，考验着执法部门的能力和水平。此外，反垄断的目的并不是为了反而反，最终还是要维护公平竞争的市场秩序，而原料药在药品行业的特殊性则要求反垄断还需要在“开源”上下功夫，引入更多的合格的原料药企业加入竞争。从根本上解决原料药垄断的问题，药品监管部门的原料药备案制等审批制度等被寄予厚望。（俞含莹）

(责任编辑：张可欣)