今年5月，第78届世界卫生大会审议通过了具有里程碑意义的《世界卫生组织大流行协定》（以下简称《大流行协定》）。作为新冠大流行后全球卫生安全治理改革的核心举措，《大流行协定》首次在病原体共享、供应链调度、技术转移与融资机制等关键领域确立成文法律义务，旨在推动全球公共卫生治理从临时协商模式迈向制度化、法治化框架。

《大流行协定》构建了主文与附件相互依存的制度架构，将病原体获取和惠益分享系统（PABS）、全球供应链和物流网络、资金协调机制三大核心制度嵌入其中。根据相关安排，PABS附件须经政府间工作组专门谈判制定，作为协议开放签署的前置条件，其谈判成果将提交第79届世界卫生大会审议，待通过后与主文同步开放签署。此外，《大流行协定》须在60个国家批准后正式生效。

国家疾控局有关负责人就《大流行协定》答记者问时曾表示，中方将继续积极参加相关附件的谈判，推动《大流行协定》更加科学、公平、有效地落地实施。

三大机制重塑全球卫生治理格局

《国际卫生条例（2005）》为全球公共卫生合作奠定了基础性框架，涵盖疫情信息通报、国家防控能力建设与跨境风险响应等关键领域，构建了以信息透明和基础性防控义务为导向的治理机制。而《大流行协定》通过PABS、全球供应链和物流网络、资金协调机制等制度创新，拓展出涵盖预警、共享、分配、融资、能力建设的全链条治理安排，实现了从“基础义务”到“共享责任”的制度跃升。

在病原体共享与惠益分配层面，PABS系统确认各国对其生物资源拥有主权权利，要求在共享病原体材料与序列信息的基础上，公平分享由此研发出的疫苗、诊断工具与治疗方法等公共卫生成果。根据机制设计，大流行期间相关卫生产品制造商需向世界卫生组织（WHO）捐赠其实时产量的至少10%，剩余百分比则以可负担的价格预留给WHO灵活处理，这一安排直指新冠时期“信息共享与成果获取不对称”的制度漏洞。值得关注的是，PABS的法律架构将通过附件“PABS文书”设立，并与主文同步生效，具体条款将由最早批准的60个国家优先制定。这意味着，率先加入的国家将在制度塑造上具有初始优势，后加入国家虽需整体接受协议内容，但未来可通过缔约方大会对附件进行集体修正。

在医药供应链协同层面，《大流行协定》提出建立一个由WHO主导的全球供应链和物流网络，以确保大流行期间关键医疗产品与原材料的及时调运与公平分发，重点破解运输壁垒、分配不均等难题，保障各国尤其是资源有限的国家和地区能公平获取相关卫生产品。

在资金保障层面，专门设立的资金协调机制将整合多边资源，为实施《大流行协定》提供更可持续和可预测的资金，尤其聚焦支持发展中国家履行防控义务。该机制将在《大流行协定》生效1年内建立操作框架，具备在危机首日即可拨款的快速响应能力。

中国经验为发展中国家提供借鉴

在机制保障逐步建立的过程中，发展中国家迎来了从制度边缘走向制度核心的关键契机。

作为全球卫生治理体系转型的重要体现，《大流行协定》构建了涵盖权责原则、能力支持、技术授权与资金保障的制度结构；同时，多条条款均明确提及发展中国家，为其提供了具体、可操作的合作路径。例如，《大流行协定》第4条提出加强大流行预防和监测能力，需特别向发展中国家提供支持；第9条鼓励在发展中国家建立研发机构，支持其参与国际合作和区域合作；第10与第11条分别在产能建设与技术转移方面作出制度安排，推动发展中国家提升自主生产能力；第12条通过PABS系统，在法律上确立发展中国家通过病原体共享获得疫苗等成果的制度通道；第13条在全球供应链和物流网络调配中明确指出，应考虑脆弱和人道主义环境中人群的需要，以及发展中国家的需要，公平、及时地分配相关卫生产品；第17条和第18条则分别通过落实国际合作与资金协调机制，为发展中国家履行义务提供制度保障与资源支持。

在发展中国家制度性跃升趋势日益突出的背景下，我国正经历从规则响应者向制度共建者、再向机制塑造者的深层次跃升。这一角色转变，体现了我国在多年全球卫生治理实践中逐步形成的制度战略认知。特别是在本次《大流行协定》的谈判过程中，我国始终积极推动将公平、能力建设、技术转移等核心原则纳入正式条文，并在PABS附件机制等关键制度设计中与广大发展中国家协同发声，充分展现出负责任大国的制度塑造能力与治理参与意愿。

围绕《大流行协定》的履约实施，笔者认为，我国可采用“分阶段、分领域”的履约策略。对于技术性强、政治敏感度低的条款，可率先与国际接轨，发挥先行示范作用；对于尚在构建中的PABS等机制性安排，应主动参与制度设计，争取在协定实施的早期阶段形成影响力；对于涉及安全法规协调、财政义务等高敏感的领域，需通过国家统筹机制审慎推进，确保在安全可控的前提下实现履约合规。与此同时，应准确区分“签署”与“批准”两个阶段所代表的法律效力。签署是国家表达政治承诺的方式，而批准需经全国人大常委会审议通过，一旦完成批准即具备法律约束力。因此，在“签署—批准”之间的政策窗口期，我国可组织开展条款影响评估，构建跨部门的协调机制和行业对接方案，确保资源配置、监管衔接与能力准备的系统性和前瞻性。

当前，《大流行协定》中大量细化条款和配套机制仍有待缔约方大会进一步明确。我国应立足长远、前瞻布局，积极参与后续制度细化与规则制定工作，确保在产能调拨、融资分配、信息共享等关键议题中掌握制度主导权，为推动更加公平、更具韧性与更可持续的全球公共卫生治理格局注入中国方案。

努力实现从参与者到引领者的跨越

《大流行协定》的通过是全球公共卫生治理走向法治化、结构化的重要标志，也为我国在全球卫生与医药战略格局中打开了制度参与的新通道。

笔者认为，在PABS机制下，我国具备向全球共享病原体材料与序列信息的技术能力，可借助自身研发平台、产业体系与制造能力，参与疫苗、诊断工具、治疗方法的国际合作与惠益共享。在全球供应链和物流网络体系中，依托强大的医药生产与物流能力，我国可承担全球调拨与应急响应的中枢角色。在资金协调机制方面，我国可通过多边金融工具和共建“一带一路”合作平台，拓展公共卫生产品援助路径，推动从“国际援助”向“制度嵌入”的模式转型。

与此同时，我国药监体系也应主动顺应全球卫生治理结构变化，加快推进监管制度与国际接轨，建立面向全球市场的审评审批机制，推动国产药品、疫苗、诊断产品等纳入WHO认证与国际采购目录体系，在国际竞争中提升产业话语权。

这场制度重构不仅考验能力输出，更考验制度供给与规则建构能力。需通过政府、产业、企业三个层面协同发力，构建“标准—能力—平台”一体化输出体系，实现从生产能力强国向制度影响力强国的转型，在全球健康治理新格局中争取战略主动权与制度塑造权。

《大流行协定》的通过填补了全球大流行治理的制度空白，更打开了发展中国家制度跃升的战略窗口。我国作为人口大国与医药制造大国，既具备履约的实践能力，更有塑造规则的责任担当。从条款履约到机制嵌入，从产业协同到规则塑造，我国正不断向全球治理体系核心迈进。

面对全球卫生治理范式的深度重构，我国应持续发力，在合作中坚守公平，在竞争中争取主动，在机制中拓展共赢，在制度中强化塑造力。制度跃迁，既是全球卫生治理的走向，也是我国战略能力的检验场。只有牢牢把握制度塑造的主动权，才能真正实现从卫生治理参与者向健康共同体引领者的跨越。 （作者单位：香港技术研究院）

(责任编辑：刘思慧)