今年1月24日，国家药监局就《关于优化已在境内上市的境外生产药品转移至境内生产的药品上市注册申请相关事宜的公告(征求意见稿)》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。

《征求意见稿》为已在我国境内上市的境外生产药品转境内生产事宜（以下简称进口转国产）提出了三条原则性拟制要求，引起了业界的广泛关注。笔者结合现行《药品注册管理办法》《药品上市后变更管理办法(试行)》以及相关申报资料要求等，对进口转国产政策风向之实践要点及长期效益进行简略分析。

进口转国产的三大实践要点

申请主体须为境内法人

《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）规定，国家对药品管理实行药品上市许可持有人制度，药品上市许可持有人（以下简称持有人）依法应承担药品全生命周期的主体责任。《征求意见稿》第一条拟制规定提出：已在境内上市的境外生产药品转移至境内生产的，应由境内申请人按照药品上市注册申请的要求和程序提出申请。该条意味着进口转国产的申请主体须为在我国境内设立的能够承担相应法律责任的企业或者药品研制机构，与《药品注册管理办法》第九条和《药品上市后变更管理办法（试行）》（以下简称《变更管理办法》）第十条的规定要求一致。

从实践的角度看，相较于境外持有人通过境内代理人间接履职的能力和效果，境内持有人在时间和空间上履行对药品境内生产的法定责任更具有效率优势；同时，药品监管部门的执法检查对于生产管理的规范约束也较境外生产检查更为直接和高效。因此，若已在境内上市的境外生产药品的持有人为境外企业，其不可直接申请转移生产的变更事宜，也就避免了出现跨境持有的问题。换言之，完成进口转国产后药品的持有人必然为境内法人，相应《药品管理法》体系下的责任与义务转移至境内持有人承担。但是，是否会出现境内持有人与同款境外药品的境外持有人并行但独立的情形，仍有待政策细则予以进一步明确。

申请方式执行可酌情简化的新药注册申请申报

2021年1月13日发布并实施的《变更管理办法》在实施说明中对该办法第十条设置了过渡期，对境外生产药品转境内生产延续申报补充申请的变更管理方式，设置了2年的过渡期并已于2023年1月15日终止。

从技术层面看，由境外生产转境内生产更接近于“生产场地的变更”，形式上符合《药品注册管理办法》第七十八条补充申请申报的药品生产过程中的重大变更事项，但《变更管理办法》第十条明确，过渡期届满后企业应执行新药上市注册申请申报方式。这与本次《征求意见稿》第二条拟制规定整体上相互呼应。

《征求意见稿》第二条提出，已在境内上市的境外生产药品转移至境内生产的，相关药学、非临床研究和临床研究资料（适用时）可提交境外生产药品的原注册申报资料，并提交转移至境内生产的相关研究资料。需要强调的是，可酌情简化相关资料的关键前提在于申请人能够证明转移生产前后药品的质量可比且临床等效。

此外，结合国家药监局药品审评中心（CDE）分别于2023年3月23日发布的《已上市境外生产药品转移至境内生产的药品上市注册申请申报资料要求（化学药品）（征求意见稿）》，以及于2023年12月29日发布的《已上市境外生产药品转移至境内生产的药品上市注册申请申报资料要求（治疗用生物制品）（征求意见稿）》相关拟制要求，《变更管理办法》第十条仅适用于以仿制化学药品或其它治疗用生物制品注册分类进行注册申报的情形。目前来看，所适用拟制优化条款的范围较为局限，可能造成实践中相关企业因申报的药品注册分类问题影响药品后续整体商业化及市场准入规划的审慎权衡。

然而，鉴于前述两则申报资料要求征求意见尚未最终定稿，且《变更管理办法》试行已3年有余，其中第十条对于仿制药的申报适用情形是否会有进一步的突破，仍值得业界后续持续关注。原因是《征求意见稿》第二条的拟制规定，较《变更管理办法》第十条已有所调整：删除了针对仿制药具有指向性的内容（“符合要求的可申请成为参比制剂”），增加了涉及国产化生产管理的内容（“提交转移至境内生产的相关研究资料”），由此反映出药品监管部门对于进口转国产的监管重点转变的潜在趋势。

特殊药品适用优先审评审批

我国设立了多种药品加快上市注册制度，并予以了相应的政策支持。《征求意见稿》第三条拟制规定提出，原研化学药品和生物制品可适用优先审评审批进行注册上市，是针对《药品注册管理办法》第六十八条第六项“其他情形”的进一步补充。在这一拟制规定下，对于进口转国产的原研化学药品和生物制品申请人而言，除了能依据《征求意见稿》第二条享有资料简化的优待外，还能在申请受理后进入快速审评审批通道。需要提醒的是，申请人在申报前宜主动与CDE开展沟通交流，重点探讨所提交资料数据是否满足可予以简化的审查要求和是否符合优先审评审批程序纳入条件等，并明确载于申报前的会议纪要中。

新政策背后的长期效益预判

利于境内药品供应链发展与安全

境外生产药品在境内上市通常面临着供应链环节冗长的共性问题。虽然进口药品的上市销售已通过《境外生产药品分包装备案程序和要求》等规范性文件实施了便利化举措，但是仅可从特定海关口岸通关及进口检验，进口药品作为特殊监管商品必须经历强制性行政核查与管控环节。相比而言，进口转国产后的药品因无需经历进口核查管控环节，供应链流通效率将有较大程度的改善。

鼓励药品进口转国产也有助于充分利用、调整境内药品生产资源，推动境内药品连续制造的发展。药品连续制造作为近年来诸多发达国家和地区、国际人用药品注册技术协调会（ICH）和世界卫生组织（WHO）着力推动的先进药品生产方向之一，已在药品上市申请、获批上市、上市后销售等环节体现出更积极的收益效果。优化药品进口转国产化的流程，有利于把境外生产上市的成熟生产技术体系转移至境内，建立相应的可复制生产模式，对于相关供应链及药品可及性提供安全保障。

利于提升我国医药行业的国际竞争力

进口转国产注册申报资料简化，一方面降低了相关市场主体为药品上市投入的时间和经济成本，另一方面也为专业人员掌握申报资料中非专利技术要素提供了良好的学习契机。目前，我国预申请加入国际药品检查合作计划组织（PIC/ S）的阶段任务已完成。结合进一步进口转国产鼓励优化政策，不仅可以推动境内医药企业的生产和质量管理水平的提升，同时也有利于提升我国药品监管队伍对标国际通行规则的实务经验，共同推动我国向制药强国跨越。

《“十四五”医药工业发展规划》提出，医药工业发展的内外部环境将发生复杂而深刻的变化，全球医药产业格局面临调整；新发展阶段对医药工业提出更高要求，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供支撑。“十四五”时期是重要的战略机遇期，医药供应链重塑与安全建设是顺应全球变化发展、构筑国际竞争新优势、健全医药供应保障体系的关键议题。建议各利益相关方根据境内外药品行业发展现状及自身情况，进一步关注进口转国产鼓励优化新政及相关配套文件的制定。

（上海骥路律师事务所 张旭晟）

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(责任编辑：陆悦)