2009年是“新医改”的开局之年。新一轮医改的纲领性文件——《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（以下简称《实施方案》），分别于2009年4月6日、7日由新华社受权向社会正式发布。至此，“新医改”的大幕全面拉开。

　　“开好局”贯彻纲领性文件

　　《意见》和《实施方案》集中体现了党的十七大精神，始终贯穿公共医疗卫生公益性这条主线，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务。这是我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大变革，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，解决广大人民群众最关心、最直接、最现实问题的具体实践。

　　《意见》从基本国情出发，明确了深化医药卫生体制改革的总体方向和基本框架，即“一个目标、四大体系、八项支撑”，也就是通常所说的“一个目标，四梁八柱”。《意见》提出深化医药卫生体制改革的总体目标：建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。近期目标是到2011年，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民就医费用负担，切实缓解“看病难、看病贵”问题；长远目标是到2020年，基本建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度。

　　同时，要完善构建基本医疗卫生服务制度的四大体系，即公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，形成“四位一体”的基本医疗卫生制度。要加强和完善管理、运行、投入、价格、监管、科技与人才、信息、法制八个方面，建立八种制度或机制，作为保障四大体系有效运行的支撑。这八种机制分别为：协调统一的医药卫生管理体制、高效规范的医药卫生机构运行机制、政府主导的多元卫生投入机制、科学合理的医药价格形成机制、严格有效的医药卫生监管体制、可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制、实用共享的医药卫生信息系统、医药卫生法律制度，即“八柱”。

　　《实施方案》作为医改工作的主要“抓手”，是2009~2011年落实《意见》的具体安排，提出重点抓好五项改革：加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点，即“四项基本和一项试点”。为易于群众理解，便于地方操作，《实施方案》还确定了23项量化指标，明确了20个时间节点。

　　同时，《实施方案》还提出推进公立医院补偿机制改革，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助。根据《实施方案》的规定，公立医院改革2009年开始试点，2011年逐步推开。

　　为促进《意见》《实施方案》全面落地，相关部委高度重视医改相关工作，通过举办培训班等多种形式对新医改政策进行深入解读。为保证医改的顺利推进，《实施方案》提出加强财力保障，指出：“经初步测算，2009~2011年各级政府需要投入8500亿元，其中中央政府投入3318亿元。”

　　“新医改”推行之初，各项工作有序推进，医改达到了“开好局”“起好步”的要求。

　　“立路标”各地探索持续推进

　　2009年4月，深化医药卫生体制改革的“进军令”随着《意见》的发布向全国发出。自那时起，国家部委层面加强调研指导，各地加大探索实践力度，许多好的地方做法和经验涌现出来，为“新医改”树立起前行的“路标”。下面分几方面梳理各地在医改推行之初有代表性的做法和经验。

　　医保制度建设　陕西、安徽、云南等省份开展医保支付方式改革试点，浙江、广西等省份启动市级统筹试点，陕西省榆林市神木县把安装人工器官、器官移植等特殊检查费、治疗费和材料费列入报销范围，每人每年报销上限为30万元。

　　基层综合改革　国家基本药物制度开始在全国30%政府举办的城市社区卫生服务机构和农村基层医疗卫生机构实施，北京、宁夏等省份在全辖区政府办城乡基层医疗卫生机构推行，效果显着；安徽省探索基层医药卫生体制综合改革、药品招投标“双信封”制；北京、上海、浙江杭州、四川成都等地积极推广城市社区卫生服务机构收支两条线管理；江苏、山东等省份开展绩效考核工作，促进基本公共卫生服务任务落实。

　　基层医疗卫生服务体系建设　城乡对口支援和“万名医师支援农村卫生工程”得到进一步加强，河北、甘肃等地实施效果良好。青海、新疆等西北五省（区）全面落实对乡镇卫生院补助人员工资政策。福建省制定《2009年医药卫生体制改革实施方案》，提出加强基层医疗卫生机构建设，扶持边远山区、海岛村卫生所（室）建设；加强基层医疗卫生人才培养，实施“两个500”计划（招聘500名临床专业本专科毕业生经2年规范培训后充实到乡镇卫生院工作；组织500名乡镇卫生院卫生技术人员到县级医疗机构进行为期3个月的临床技能培训）。

　　公立医院改革试点　公立医院改革完成试点筹备，医疗管理得到加强。天津、上海等地根据城市发展和人口变动趋势，优化公立医院结构布局；安徽芜湖、黑龙江漠河等地积极探索医药分开的有效实现方式；广东和云南昆明开展医师多点执业试点工作，探索管理办法；黑龙江开展医院院长职业化培训，提高院长管理能力。

　　提升“获得感”五项重点工作初显效

　　通过全国上下的共同努力，医改各项工作在开局首年有序推进，五项重点工作取得显着成效，人民群众获得感明显增强，具体表现在以下几方面。

　　医疗保障制度建设取得新突破　2009年，我国基本医疗保险总参保人数已超过12亿人，总体覆盖率达到90％以上。城镇职工医保、居民医保参保人数增加8325万人，参保人数超过4亿人；新型农村合作医疗参保人数增加1630万人，参合人口达到8.33亿人。2009年，全国基本养老保险参保人数为23550万人，比2008年底增加1659万人，同比增长7.6％。

　　国家基本药物制度建设稳步推进　2009年，国家基本药物工作委员会成立，《关于建立国家基本药物制度的实施意见》于同年印发。根据文件精神，医疗服务价格被调整，基本药物被全部纳入基本医疗保障药品报销目录。各地健全政府主导的省级药品集中采购平台，落实基本药物招标采购任务。

　　基层医疗卫生服务体系进一步健全　中央下达200亿元专项资金，支持986个县级医院、3549所中心乡镇卫生院、1154所社区卫生服务中心建设。认真落实中央扩大内需、促进经济平稳较快增长的政策措施，项目管理规范，工程进展顺利。城乡对口支援和“万名医师支援农村卫生工程”持续推进，900所城市三级医院与2200所县级医院建立对口支援和协作关系。同时，还为乡镇卫生院招聘执业医师，落实农村卫生人员培训任务。

　　截至2009年底，全国已有25个省份对乡村医生的公共卫生服务进行补助，全国所有地级以上城市和93%的县级市开展了城市社区卫生服务工作。

　　基本公共卫生服务逐步均等化工作顺利实施   制定促进基本公共卫生服务均等化工作方案和服务标准，启动6项国家重大公共卫生专项和9类基本公共卫生服务项目。各地制定促进基本公共卫生服务均等化的实施意见，明确经费渠道，细化服务内容和要求。

　　各地制定农村孕产妇住院分娩和育龄妇女补服叶酸实施方案；组织实施农村妇女宫颈癌、乳腺癌检查和“百万贫困白内障患者复明工程”项目；开展疾病预防控制绩效考核工作，落实公共卫生任务。

　　公立医院改革试点筹备基本完成   认真研究公立医院改革思路和政策措施，制订试点工作指导性文件，遴选试点城市，改革试点筹备就绪。进一步完善医疗质量管理制度和规范体系，建立医疗技术临床应用管理制度，加强医疗机构管理和专科能力建设，推进临床合理用药，稳步提高医疗质量。

　　同时，科学制订临床路径，已发布112个病种的临床路径，并在60余家医院开展试点。此外，还启动“医疗质量万里行”工作，对近300家医院和110余家血站进行质量和安全督导检查，加强医院感染预防控制，强化血液管理，自愿无偿献血占临床用血比例从1998年的5%上升到2009年的99%以上。

　　此外，进一步扩大护士队伍数量，调整结构，建立和完善分级护理制度。开展大型医院巡查，积极探索建立医院评价体系和评价制度，筹备医院评审评价工作。在全国三级公立医院推行预约诊疗服务，逐步解决群众到大医院“看病难”的问题。（作者/中国医药教育协会医改专家 魏子柠）

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