处罚对象需法定

处罚到人类似于公司法理论中“刺破公司的面纱”制度，直接“刺破”企业作为被处罚对象的主体资格，追究自然人的法律责任。因此，处罚对象范围需要以法律明文规定为限，慎重把握。经过梳理，被处罚的自然人范围包括以下几类：

第一，未取得合法生产经营许可而从事生产经营活动的自然人。如《食品安全法》第一百二十二条、《药品管理法》第七十二条规定的情形。对于此类主体，直接依法进行处罚即可。

第二，生产经营主体的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。《药品管理法》第七十五条规定的“从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。

第三，直接实施违法行为的自然人。如《食品安全法》第一百三十三条规定的直接阻碍国家机关工作人员依法执行公务的具体行为人，第一百四十一条规定的“编造、散布虚假食品安全信息”的具体行为人。这类人员并不限于“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，而是需要根据具体行为人的主观故意、客观行为、行为后果等因素结合案情进行综合判断。

第四，其他被行政处罚的自然人。主要是指技术机构、食品检验机构、认证机构、媒体的主管人员和负有直接责任的具体违法行为人。例如，《食品安全法》第一百三十八条规定的出具虚假检验报告的“食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员”。

法律责任有层次

构建层次分明的责任体系，应根据违法行为和危害后果，区分轻微违法行为、一般违法行为和严重违法行为，设定轻重有别、层次分明的法律责任。具体而言主要包括：

第一，对于轻微违法行为人告知申诫，包括提示、警示、行政指导和责任约谈等。例如，《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚。此时要及时给予当事人行政指导：提示、警示等告知申诫，避免更严重违法行为发生。此外，根据《食品安全法》第一百一十四条规定，食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，可对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。责任约谈情况和整改情况纳入食品安全信用档案。

第二，对于一般违法行为适用较轻处罚，包括警告、罚款等。罚款幅度的具体设计在立法上有不同思路：一种是金额制，即直接设定罚款金额幅度，如“处200元以下罚款”；另一种是倍数制，即以货值金额、违法所得或工资收入为基数设定一定倍数的罚款。笔者认为，应根据具体情形区别对待：违法行为的认定不直接涉及货值金额或违法所得，货值金额和违法所得对违法行为认定亦没有影响的，可直接设定罚款金额幅度；违法行为的认定直接涉及货值金额或违法所得，需要根据货值金额或违法所得、工资收入来确定罚款金额的，可以采取倍数制，但基于过罚相当原则，要合理设定处罚基数和倍数，做到不枉不纵。

第三，对于严重违法行为，适用较重处罚，包括采取行政拘留、资格罚等处罚措施。构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于部分严重违法行为，还需要采取信用约束措施，如《食品安全法》第一百三十五条第一款、第二款，《药品管理法》第七十五条规定的行业禁入的资格罚。此外，还要落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》提出的从事药品、食品等行业限制措施，即对失信被执行人从事药品、食品安全行业从严审批；限制失信被执行人从事认证、检测、检验等行业；限制失信被执行人担任上述行业单位主要负责人及董事、监事、高级管理人员，已担任相关职务的，按规定程序要求予以变更。

执法机制有衔接

高效协作的执法衔接机制和联合信用惩戒是实现处罚到人的必要条件。建立执法衔接和信用惩戒机制主要包括以下内容：

第一，就行政案件而言，应完善与其他部门的移送处理机制。重点是完善适用行政拘留的违法案件移送公安机关的机制，落实行政拘留在“处罚到人”中的适用，建议参照《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，研究制定《行政主管部门移送适用行政拘留食品药品安全违法案件暂行办法》。

第二，就涉刑案件而言，应进一步完善行刑衔接机制。要认真落实《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（食药监稽〔2015〕271号），并及时梳理研究行政执法和刑事司法的职权依据、法条适用、证据衔接标准、鉴定意见等内容。

第三，完善信用惩戒措施。在横向跨部门协作方面，建立全国性的信用信息共享平台，研究失信企业协同监管和联合惩戒合作的具体措施。在纵向深层制度构建方面，抓紧完善信用信息归集、信用信息评定、信用约束、信用修复等具体标准规范。

处罚程序有规范

同时处罚生产经营主体和自然人的“双罚”情形下的执法程序为处罚到人制度完善的重点。笔者认为，亟须在立案、调查、处罚、移送等执法程序，执法文书制作和规范，处罚信息公开共享等方面进行制度设计和完善。建议食品药品监管部门在进行“双罚”时，对生产经营主体和自然人同时立案、同时调查，处罚决定书应针对生产经营主体和个人分别作出，同时送达。涉及由不同部门执行“双罚”时，应先作出处罚决定，再移送至有关部门处理。

（作者单位：北京市食品药品监督管理局）

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