案例指导制度在我国最先应用于司法领域，最高人民法院和最高人民检察院已将遴选和发布指导性案例作为一项日常工作。案例指导制度在促进适法统一，特别是疑难复杂案件和新类型案件的法律适用方面发挥着积极作用。2015年，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》明确提出要建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。在这一背景下，国家食品药品监管部门探索构建行政执法领域的案例指导制度具有积极意义。

       明晰制度特征

       在理论探讨阶段，可以将食品药品行政执法指导性案例定义为：由国家食品药品监督管理部门从县级以上食品药品监督管理部门报送的业已发生法律效力的行政执法案件中，筛选、确定并编纂发布的，对规范行政自由裁量、统一行政执法尺度、明确法律适用标准等具有较强指导借鉴意义的典型案例。

       这一界定可明确指导性案例的几个关键要素：第一，指导性案例的来源是县级以上食品药品监管部门选送的已发生法律效力的案件；第二，指导性案例的范围不局限于行政处罚案件，也包括行政许可、行政复议、行政强制等案件；第三，指导性案例的遴选应注重发挥其行政裁量基准的基本效用；第四，指导性案例的称谓具有法定性，发布主体限于国家食品药品监管部门，地方食品药品监管部门不能以指导性案例的名义发布食品药品执法案例。

       明确积极效应

       准确适用法律的规范指引和统一裁量尺度的类案参考  从行政法学理上区分，行政行为可以分为羁束行为和裁量行为。前者是指法律法规对行政行为具有较强限定性和拘束力，行政机关没有弹性决定空间的行为。例如，《食品安全法》第八十七条规定，抽样检验不得向企业收费，应购买样品。后者是指行政机关在作出行政行为时，在法律授权范围内行使一定的判断权和决定权，此时行政机关具有自由裁量的权力，这与“不确定性的法律概念”是紧密结合在一起的。较为典型的包括，《食品安全法》法律责任条款中情节严重程度的判断、罚款数额幅度的决定等。羁束行为主要涉及合法性问题，裁量行为主要涉及合理性问题。食品药品行政执法具有羁束行为的特征，同时更多地具有裁量行为的特征。

       因此，指导性案例在规范行政执法方面所具有的积极效应主要体现在两个方面：一是促进各级食品药品监管部门对食品药品法律法规重要条款的统一认知和理解，提升法律适用的准确性；二是促进行政执法裁量基准的建立，逐步改善各地执法尺度差异性较大的现象，促进实现“相同或类似案件获得相同或类似处理”的“同案同处”效果。

       企业依法合规运营的具体指引  对于市场主体而言，法治化市场环境一个非常重要的维度便是通过明确的立法、规范统一的执法和司法明确规则，以帮助市场各方参与者形成稳定预期。通过法治来提高确定性，是法治化市场环境的重要内容。在这一意义上，指导性案例发挥着为企业提供法律合规指引的重要作用，指导性案例的发布，有利于企业明晰监管部门对相关法律问题的态度和执法尺度，促进企业及时调整业务模式和内控机制，更好地依法合规运营。

       健全运作机制

       指导性案例的定位  食品药品行政执法因为涉及许可、强制、处罚等多类型行政行为，呈现出不同于司法审判行为的典型的事后性、中立性和被动性的复杂特点。因此，在指导性案例的定位上不能完全仿效司法指导性案例的定位。比如，司法指导性案例主要关注疑难复杂、新类型或者法律规定较为原则的案件；而行政执法指导性案例更应关注日常执法中反复出现，各地执法在法律准据、具体理解和适用方面有较大差异的案件，应着重于通过案例指导制度的构建和运作来实现对各地执法的日常指导，逐步发挥指导性案例统一法律见解、规范裁量尺度的基础作用。因此，法律适用准确、事实认定清楚、文书说理清晰充分应是筛选食品药品指导性案例的基本标准。

       指导性案例的效力  纵观司法机关对指导性案例的效力定位，从最开始的“借鉴”“参考”到后来的“可以参照”“应当参照”，效力定位不断升级。尽管对“应当参照”是否等同于“事实拘束力”，各界仍有争论，但是一个不争的事实是，指导性案例在各地司法实践中的影响力越来越大。

       为确保食品药品行政执法指导性案例能够发挥预想效果，实践中宜将其效力也定位为“应当参照”，但是发挥此种效力需要相当数量的指导性案例来支撑。此外，国家食品药品监管总局层面还可以同步建立起适法不统一问题反馈机制，由社会各界对执法过程中未参照适用指导性案例等适法不统一的问题进行反馈，以适度增强指导性案例的刚性。

       指导性案例的具体运作  指导性案例的具体运作可采取报送+筛选的基本形式，由省级食品药品监管部门负责统一报送，国家总局相关部门负责案例的筛选、编纂和统一发布。指导性案例的运作需要同步考虑的制度安排还包括：指导性案例的具体报送机制，比如是随机报送还是分主题报送；指导性案例的发布形式与体例格式，比如在体例上是否需要仿照裁判要旨的形式对行政执法案件的法律适用要点进行简明扼要的归纳，以更好地发挥作用；指导性案例的成果转化，比如对指导性案例收集过程中发现的某一类适法不统一的问题，在发布指导性案例的同时，通过制定适法统一指导意见或某类案件的行政执法裁量基准实施意见等方式，给予各级食品药品监管部门以更具一般性的指导。

       （作者系美团点评法务部高级研究员）

（责任编辑：景淇）

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